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Senato, riforma o restaurazione


renzi_cavalloModello francese, spagnolo, tedesco. La discussione sulla riforma ha visto citare gli esempi più variegati per la forma ideale che dovrebbe assumere la Camera Alta. Vado al Massimo propone uno specchietto comparativo tra i Senati dei principali paesi a sistema bicamerale, esaminandone le caratteristiche strutturali, le funzioni nel quadro costituzionale e i recenti sentieri di riforma intrapresi, per comprendere se e quanto la riforma in Italia sta andando nella stessa direzione.

ISTITUZIONI A CONFRONTO – I PARLAMENTI

Le Camere alte, o Senati, a prescindere dalla tipologia di sistema parlamentare adottato (bicameralismo perfetto, imperfetto, quasi perfetto) presentano alcune caratteristiche che le differenziano in modo sostanziale dalla Camera bassa. Tra queste la più indicativa è la consistenza numerica, sempre inferiore, ad eccezione di quanto accade per la House of Lords nel Regno Unito (le cui caratteristiche sono in generale peculiari per un sistema democratico), a quella della Camera bassa, titolare di esprimere in linea di principio in modo più ampio e diretto la rappresentanza popolare.

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Gli Stati in cui il rapporto tra senatori e deputati è superiore a 1:2, oltre al già citato Regno Unito, sono Spagna e in particolare Francia. In Italia, attualmente la proporzione è molto vicina al rapporto indicato, mentre in Germania, così come nell’Italia del Senato delle Autonomie proposto da Renzi, la distribuzione dei parlamentari tra Camere predilige in misura molto più rilevante la  Camera bassa alla Camera alta.

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L’analisi della numerosità assume maggiore significato se rapportata alla popolazione complessiva, come metro della rappresentatività popolare delle istituzioni preposte. La lente speculare proposta dal numero di abitanti per parlamentare e dal numero di parlamentari ogni centomila abitanti evidenzia come l’Italia sia il paese più “rappresentato” dal Parlamento dopo il Regno Unito.

Immagine3In particolare, come rilevabile nei due grafici a seguire, è il numero dei deputati in rapporto alla popolazione, e non quello dei senatori, a essere relativamente molto elevato rispetto agli altri paesi analizzati.

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A seguire si propongono alcuni specchietti comparativi dei diversi sistemi parlamentari in relazione alle principali caratteristiche strutturali (composizione, modalità di elezione), alle funzioni legislative e funzioni di controllo esercitate e ai rapporti intrattenuti con il Governo.

Da rilevarsi, in relazione alle caratteristiche strutturali, come le Camere alte possono essere ricomprese (con l’eccezione della House of Lords britannica che prevede ancora per una parte dei suoi componenti l’ereditarietà del titolo) in due grandi categorie: Senati eletti direttamente e Senati eletti in secondo grado. Tra i paesi analizzati, solo la Germania è eletta con un sistema indiretto, come organo permanente di espressione dei Governi locali; la Spagna presenta un sistema misto, a natura prevalentemente elettiva, mentre la Francia mostra un sistema combinato, che vede l’elezione della Camera alta per suffragio universale da un collegio selezionato di circa 150 mila grandi elettori. Negli Stati Uniti, come nell’attuale modello italiano, il Senato è eletto direttamente, riflettendo, secondo il compromesso del Connecticut e diversamente da quanto accade in Italia, la sintesi massima del principio di Stato federale, con un numero di rappresentanti uguale per ogni Stato indipendentemente dalla popolazione residente.

tab1Altro elemento rilevante di differenziazione afferisce la possibilità di cumulare il mandato parlamentare con altre cariche esecutive. Tradizionalmente permesso in Francia, il cumulo delle cariche è stato progressivamente contingentato nel corso dell’ultimo decennio, fino a essere eliminato nel febbraio 2014 con una legge organica che decreta l’incompatibilità della carica parlamentare con i mandati esecutivi a livello locale. Nel Bundesrat tedesco, e per quanto riguarda la componente del Senado spagnolo eletta dalle Comunità autonome, la cumulabilità delle cariche rimane a discrezione della legislazione dei Governi locali.

Tra i paesi analizzati l’Italia è l’unico in cui il Senato è direttamente coinvolto nella costruzione del rapporto di fiducia con il Governo. Una condizione che costituisce il tratto tipico nazionale anche rispetto ad altri sistemi di bicameralismo perfetto o quasi, come gli Stati Uniti, che in quanto strutturati secondo il sistema presidenziale non prevedono l’esistenza di un rapporto di fiducia tra legislativo ed esecutivo, e il Regno Unito, in cui il Governo può chiedere la fiducia alla House of Lords solo in questioni particolari di «matter of confidence«.

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Per assicurare la qualità della legislazione e una maggiore stabilità dell’ordinamento normativo, il Senato interviene attivamente nel procedimento legislativo in tutti i sistemi bicamerali. Meno rilevante, in termini comparativi, il ruolo legislativo della Camera alta in Germania e soprattutto in Spagna, dove prevale la funzione di rappresentatività dei soggetti federati o delle comunità territoriali.

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Se la natura dei rapporti intrattenuti con il Governo e il potere di influenzare la procedura legislativa si presentano differenziati da caso a caso a seconda del ruolo nell’ambito del sistema costituzionale di riferimento, comune a tutte le Camere alte è uno spiccato potere di controllo sull’attività dell’esecutivo. Fa eccezione al quadro la sola Germania, che vede il Bundesrat titolare di un limitato potere ispettivo e l’assegnazione del potere di inchiesta al solo Bundestag. Il principio di maggiore indipendenza della Camera alta, in quanto non direttamente coinvolta nel rapporto fiduciario con il Governo (l’Italia come già accennato costituisce a questo avviso un’eccezione), ha portato questo organismo ad assumere la funzione di monitoraggio dell’esecutivo in misura più rilevante della Camera bassa.

LE CORTI COSTITUZIONALI

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Seppur con alcuni tratti in comune, anche le Corti Costituzionali, i cosiddetti organi “giudici delle leggi”, presentano alcuni tratti distintivi nei diversi Stati. In particolare, si segnala negli Stati Uniti e nel Regno Unito la sovrapposizione all’interno delle Corti Supreme dell’attività di giurisdizione costituzionale con quella di giudizio di ultimo appello, a differenza degli altri paesi in cui questa funzione è separata e assolta dalle Corti di Cassazione.

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 I PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA

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